Staatsverschuldung

Niedriges Wirtschaftswachstum und hohe Schuldenquoten (Anteil der Staatsschulden am BIP) gehen in einigen Ländern Hand in Hand. Hierbei ist jedoch unklar, ob die hohe Verschuldung das Wachstum beeinträchtigt oder nicht doch das niedrige Wachstum und somit niedrigere BIP die höhere Schuldenquote verursacht (u.a. Holtfrerich et al., 2015). Im Zuge der Finanzkrise wurde oft behauptet, dass hohe Staatsschulden ab einer Schuldenquote von 60 % einen leichten und ab 90 % einen stark wachstumshemmenden Effekt aufweisen (Reinhart und Rogoff, 2010). Diese Aussage ist falsch und lässt sich auf methodische Fehler der Autoren zurückführen (Ash et al., 2020). Nach heutigem Stand gibt es keine Grundlage, aus den entsprechenden Daten einen wachstumshemmenden Effekt von Staatsverschuldung zu schließen. Genauso wenig gibt es eine Schwelle ab der ein solcher Effekt eintreten würde. Gerade nach Krisen geht eine steigende öffentliche Verschuldung mittelfristig sogar mit einem stärkeren Wachstum einher. Dies hat Ferreira (2016) für die 28 EU-Länder in dem Zeitraum nach der Finanzkrise herausgefunden. Auch Baum et al. (2013) bestätigen positive Auswirkungen von Staatsverschuldung auf das BIP-Wachstum in den Euro-Ländern. Dies liegt an den positiven ökonomischen Funktionen von Staatsschulden und dem positiven Effekt auch auf private Investitionen, wenn der Staat Geld ausgibt.

Ein oft hervorgebrachtes Argument gegen Staatsverschuldung ist, dass diese zu Lasten der kommenden Generationen gehe, da die Schulden zukünftigen Generationen vererbt würden. Es heißt dann, heutige Generation würden auf Kosten der Jüngeren Geld ausgeben. Es wird jedoch nicht nur Staatsverschuldung, sondern auch der Besitz von Staatsanleihen vererbt. Gläubiger und Schuldner gehören oft der gleichen Generation an, weshalb die Verteilungswirkung zwischen den Generationen begrenzt ist (u. a. Holtfrerich et al., 2015). Entscheidend ist zudem, wofür das Geld verwendet wird. Denn die öffentlichen Ausgaben schaffen auch dauerhafte Werte. Dient die Staatsverschuldung etwa der Finanzierung von Investitionen (Bildung, Klimaschutz, Digitalisierung etc.), profitieren insbesondere künftige Generationen.

Innerhalb einer Generation gibt es folgende Verteilungseffekte: In Zeiten positiver Zinsen führt die Finanzierung öffentlicher Ausgaben über Staatsanleihen tendenziell zu einer Umverteilung von der breiten Masse hin zu Vermögenden (Salti, 2015; Arbogast, 2020). Denn die Vermögenden können ihr Geld in die Anleihen des Staats investieren und erhalten darauf Zinseinnahmen aus dem Haushalt des Staats. Auch historisch hat die Umverteilung von der öffentlichen in die private Hand zu einer Umverteilung von unten nach oben geführt (Piketty, 2014). Es gibt allerdings auch Modelle, nach denen höhere Staatsschulden Ungleichheit verringert (von Weizsäcker, 2018). Um eine realistische Wirkung der Staatsverschuldung auf Ungleichheit zu bestimmen, müssen jedoch vor allem die durch sie finanzierten Leistungen berücksichtigt werden. Die meisten staatlichen Ausgaben (Bildung, Daseinsvorsorge) reduzieren Ungleichheit.

Oft stehen lediglich die negativen Aspekte von Staatsverschuldung im Vordergrund, dabei erfüllt diese eine Vielzahl ökonomisch wichtiger Funktionen.

Die Aufnahme von Schulden ermöglicht es dem Staat, konjunkturbedingte Schwankungen auszugleichen (Fuest und Thöne, 2008). Hierfür nimmt der Staat in schlechten Zeiten Schulden auf, um die Wirtschaft durch zusätzliche Ausgaben zu stimulieren. Die Ausgaben des Staats sind schließlich immer auch Einkünfte privater Firmen und Haushalte, egal ob der Staat Sozialleistungen zahlt oder den Bau einer Brücke in Auftrag gibt. In guten Zeiten hingegen wird die Schuldenquote (der Anteil der Schulden am BIP) durch Wirtschaftswachstum reduziert (in seltenen Fällen wird die Schuldenquote durch aktive Tilgung von Schulden noch stärker reduziert, z. B. in Deutschland 2014-2019).

Diese Konjunkturglättung ist sinnvoll und notwendig, da in Wirtschaftskrisen oft große Unsicherheit herrscht und nur der Staat die Einkommen von Haushalten und Unternehmen stabilisieren kann. Andernfalls verlieren noch mehr Menschen ihre Arbeit und die Wirtschaft bricht noch stärker ein. In diesem Fall müssten Unternehmen aufwändig neue Beschäftigte suchen. Zudem führt längere Arbeitslosigkeit oft zu Skillverlusten und wirkt somit langfristig wachstumsreduzierend.

Neben der Fiskalpolitik (Einnahmen- & Ausgabenpolitik) kann auch die Geldpolitik über Zinssenkungen in Krisen stimulierend wirken. Letztere ist jedoch an der Nullzinsgrenze stark eingeschränkt, weshalb die Fiskalpolitik eine aktivere Rolle spielen muss (u.a. von Weizsäcker, 2010).

Staatsverschuldung ermöglicht es, Investitionen zu finanzieren, die sich erst in der Zukunft auszahlen (Fuest und Thöne, 2008). Sofern die Rendite der so finanzierten Investitionen über den Zinskosten für Staatsverschuldung liegt, profitieren künftige Generationen von diesen, da die Staatsverschuldung durch die zusätzlichen Einnahmen leicht gegenfinanziert werden kann. Neben klassischen Investitionen, wie z. B. in Bildung oder Infrastruktur, ist insbesondere die Dekarbonisierung unserer Wirtschaft eine wichtige und dringende Aufgabe. Besonders im aktuellen Niedrigzinsumfeld ist Schuldenaufnahme ein attraktives Instrument, um diese kostengünstig angehen zu können.

Was geschieht, wenn Staatsverschuldung in großem Stil abgebaut wird? Oft wird vergessen, dass global gesehen niemand sparen kann, ohne dass sich jemand anderes dafür genauso hoch verschuldet. In Deutschland spart der private Sektor (Haushalte und Unternehmen). Gleicht der Staat diese Ersparnisse nicht durch Schuldenaufnahme aus, muss sich das Ausland verschulden. In der Handelsbilanz geht dies mit einem Exportüberschuss einher, der in der aktuellen Höhe gegen die europäische Verordnung zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte verstößt, und zudem politische Spannungen bewirkt.

Seit ca. einem Jahrzehnt gibt es kaum noch Zinsen auf Ersparnisse. Der Leitzins wird von der Europäischen Zentralbank (EZB) festgelegt, welche ihre Geldpolitik an der Preisentwicklung ausrichtet und eine Zielinflation von 2% ansteuert. Diese wurde in der Vergangenheit u.a. aufgrund einer zu geringen gesamtwirtschaftlichen Nachfrage nicht erreicht (Hallwirth, 2014). Die geringe Nachfrage resultierte v.a. aus stagnierenden Löhnen (Hallwirth, 2014) und hoher Ungleichheit (Mian et al. 2021). Aktuell ist die Geldpolitik stark eingeschränkt, da die EZB ihre Zinsen kaum weiter senken kann (Nullzinsgrenze). Daher muss die Fiskalpolitik (Einnahmen- & Ausgabenpolitik) eine deutlich aktivere Rolle spielen (Horn et al., 2017), indem sie beispielsweise über schuldenfinanzierte Ausgaben zusätzliche Nachfrage generiert. Erst wenn die Wirtschaft stärker ausgelastet ist und die nachfrageseitige Inflation steigt, verfügt die EZB über den notwendigen Spielraum, um die Zinsen zu erhöhen.

Sowohl von Banken als auch von privaten Haushalten gibt es das Bedürfnis Ersparnisse in Form von sicheren Anlagemöglichkeiten zu halten, den sogenannten “Safe Assets”. Diese sind für das Funktionieren von Finanzmärkten zentral. Knappheit an Safe Assets kann ein signifikantes Wachstumshemmnis darstellen – die Bereitstellung von Safe Assets durch die Herausgabe zusätzlicher Staatsanleihen (höhere Staatsverschuldung) würde daher global gesehen wachstumsfördernd wirken (Caballero et al., 2017; Caballero & Farhi, 2017).

Die absolute Höhe der Staatsverschuldung (ca. 2,3 Billionen €) ist eine Zahl mit begrenzter Aussagekraft. Die Höhe von Staatsschulden wird in der Regel anhand der Schuldenquote (Anteil der Schulden am BIP) gemessen. Durch sie kann Staatsverschuldung sowohl historisch als auch international verglichen werden. In Deutschland liegt die Schuldenquote bei knapp über 70 % (Sachverständigenrat, 2020). Einige Autor:innen definieren nachhaltige Staatsverschuldung über eine konstante Schuldenquote (Holftfrerich et al., 2015). Eine Rückzahlung aller Staatsschulden (also eine Reduzierung der Schuldenquote auf null) ist ökonomisch weder erforderlich noch sinnvoll.

Nach Bender und Löwenstein (2015) sind Staatsschulden nachhaltig bzw. tragfähig, wenn ein Land seinen Verpflichtungen nachkommen kann, ohne dabei wirtschaftliche Einbußen zu erleiden. Ein weiteres Maß, um die Nachhaltigkeit von Staatsschulden zu messen, ist die Zins-Steuer-Quote. Diese gibt den Anteil der Kosten von Staatsverschuldung (den Zinsausgaben) an den Steuereinnahmen an. Diese lag zwischen 1980 und 2010 bei über 10%, ist jedoch aufgrund der anhaltend niedrigen Zinsen auf 2,5% gefallen (Sachverständigenrat, 2020).

Die wichtigste Erkenntnis ist, dass es ökonomisch gesehen keinen festen Schwellenwert gibt, ab dem Staatsschulden nicht mehr nachhaltig wären, auch wenn im z. B. im Europäischen Fiskalpakt (mehr aus historischen und politischen Gründen) eine Obergrenze von 60 % für die Schuldenquote festgelegt wurde.

Die Entwicklung der Schuldenquote hängt insbesondere vom Realzins (r) und der realen Wachstumsrate (g) der Wirtschaft ab. Steigt der Realzins (r), muss der Staat eine höhere Zinslast für die Staatsverschuldung tragen. Dies belastet den Haushalt und führt über die Mehrausgaben auch zu einer höheren Schuldenquote. Wächst hingegen die Wirtschaft (g), bewirkt dies eine Reduktion der Schuldenquote. Ist der Realzins kleiner als das BIP-Wachstum (r<g), führt auch ein moderates Haushaltsdefizit nicht zu einer steigenden Schuldenquote. Dies war in den vergangenen Jahren der Fall und wird auch für die kommende Zeit prognostiziert (Blanchard et al., 2020; IMF, 2020). Natürlich ist das zukünftige Verhältnis von Realzins und Wirtschaftswachstum nur mit einer gewissen Unsicherheit vorhersagbar. 

Zusätzlich ist die Tragfähigkeit von subjektiven Erwartungen abhängig. Schwindet das Vertrauen der Investor*innen in die Fähigkeit des Staates, Schulden zurückzuzahlen, verlangen diese einen Risikoaufschlag. Die nun höhere Zinslast belastet den Staatshaushalt und kann somit eine negative Dynamik steigender Schulden bewirken.