Sparpolitik

Die möglichen Auswirkungen von Sparpolitik auf die Gesundheit wurden von den zuständigen Ministerien und Institutionen zunächst kaum betrachtet (Karanikolos et al., 2013; Reeves et al., 2013). Erst in den letzten Jahren wurden die Folgen der Einsparungen intensiver erforscht.

Sparpolitik beeinträchtigt die Gesundheit auf zwei Arten (Reeves et al., 2013; Stuckler et al., 2017): Einerseits trägt Sparpolitik durch den Wegfall von staatlichen Leistungen und Förderung sowie Arbeitsplatzabbau im öffentlichen Sektor zu höherer Arbeitslosigkeit, Armut und Obdachlosigkeit bei. Andererseits werden im Zuge sparpolitischer Maßnahmen häufig die Mittel in den Gesundheitssystemen gekürzt. Damit werden gesundheitliche Probleme weiter verschärft, da der Zugang zu Behandlungen eingeschränkt wird. Unter anderem blieben die Suizidraten in Europa im Vergleich zur Zeit vor der Finanzkrise auf einem erhöhten Niveau, auch nachdem sich die Wirtschaft wieder erholt hatte (Reeves et al. 2015; Stuckler et al., 2009; Stuckler et al. 2017).

Dabei ist zu beachten, dass die Auswirkungen von Sparpolitik im Gesundheitssektor nicht alle Menschen gleichermaßen treffen. Generell sind ärmere Haushalte, die im stärkeren Maße auf Leistungen und Angebote der Gemeinschaft angewiesen sind, am stärksten betroffen (Stuckler et al., 2017; Ruckert & Labonté, 2017) (siehe „Wie hängen Sparpolitik und Ungleichheit zusammen?”).

Wichtig ist zu betonen, dass Sparpolitik nie alternativlos ist: Staaten, die keine bis wenige Einsparungen in ihren Sozial- und Gesundheitssystemen vorgenommen haben, konnten viele der oben beschriebenen Effekte abmildern (siehe „Kann Sparpolitik sozial verträglicher gestaltet werden?”). So lehnte Island zum Beispiel das Hilfspaket des Internationalen Währungsfonds ab und stärkte stattdessen die sozialen Systeme. Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern kam es zu keinem Anstieg der Suizidrate, langfristige Beeinträchtigungen der Gesundheit blieben aus und auch die Lebenszufriedenheit der Isländer:innen blieb genauso hoch wie vor der Krise (Karanikolos et al., 2013).

Als Folge der durch die Finanzkrise von Kreditgeberstaaten auferlegten Sparpolitik sowie aufgrund des prognostiziert hohen Anteils der Rentenausgaben an der Staatskasse und aufgrund des steigenden Durchschnittsalters wurden in Italien, Spanien und Griechenland drastische Änderungen in den Rentensystemen zwischen 2009 und 2011 vorgenommen. Teil davon waren unter anderem die Anhebung des Rentenalters und der Mindestbeitragsjahre, niedrigere Rentenniveaus bzw. Besteuerung von Rentenbezügen. Aufgrund des hohen Anteils an Wohnungseigentümer:innen wirken sich die insgesamt sinkenden Renten in diesen Ländern bisher nicht stark aus. Allerdings wird von einer signifikanten Reduktion der Renten (im Verhältnis zum vorherigen Lohn) bis zum Jahr 2040 ausgegangen. Bereits jetzt beträgt das Armutsrisiko für Renter:innen in Italien, Spanien und Griechenland ca. 20% (Deutschland: ca. 15%). Der demographische Wandel wird den Trend zur Altersarmut noch weiter verschärfen (Busch et al., 2013).

Fallbeispiel Portugal

In Portugal konnten zwei unterschiedliche Phasen der Reaktion auf die Finanzkrise 2008 beobachtet werden: Anfangs (2008-2010) wurde der Fokus auf Hilfen für besonders von der Wirtschaftskrise Betroffene (u.a. Arbeitslose und Geringverdienende) gelegt. Nach 2010 wurden zahlreiche Sozialhilfen zurückgenommen oder reduziert, um die hohen Staatsausgaben zu senken. Dies hatte Auswirkungen in den Bereichen Gesundheitsversorgung und Bildung. Auch die Zahl der Angestellten im öffentlichen Sektor wurde reduziert.

Trotz der Einführung einer Sparpolitik und zahlreichen Restriktionen im Bereich der sozialen Sicherung stiegen die Staats- und Sozialausgaben von 2008 auf 2012 um 18%. Eine Erklärung dafür liefern die hemmenden Auswirkungen von Sparpolitik auf das Wirtschaftswachstum (siehe „Welche Auswirkungen hat Sparpolitik auf das Wirtschaftswachstum?”). Als Folge der schlechten wirtschaftlichen Lage waren mehr Menschen auf Sozialleistungen angewiesen. Trotz Kürzungen der Zahlungen an die Bedürftigen sanken die Gesamtausgaben aus diesem Grund nicht (Hespana & Portugal, 2015).

Je nach Einkommen und Vermögen sind Haushalte in unterschiedlichem Ausmaß von Sparpolitik betroffen. Während reichere Haushalte häufig über Ersparnisse und relativ sichere Arbeitsplätze verfügen, sind ärmere Haushalte den Auswirkungen von Sparpolitik wie erhöhter Langzeitarbeitslosigkeit, zunehmender Obdachlosigkeit und Kürzungen von staatlichen Leistungen im besonderen Maße ausgesetzt (Reeves et al., 2013; Stuckler et al., 2017). Als Resultat verschärft sich die Einkommensungleichheit (Ball et al., 2013; Cavero & Poinasamy, 2013).

Dabei ist entscheidend, dass steigende Einkommensungleichheit einen starken Effekt auf zahlreiche Lebensbereiche ausübt. Länder mit höherer Ungleichheit weisen beispielsweise eine erhöhte Kriminalität sowie schlechtere Gesundheit und schlechtere Bildungsergebnisse in der Bevölkerung auf (Cavero & Poinasamy, 2013; Stuckler et al., 2017). Damit trägt Sparpolitik auch dazu bei, bestehende Ungleichheiten in der Gesellschaft zu zementieren:  Ärmere Haushalte verfügen in der Regel über weniger Einkommen, welches gespart werden kann. Zunehmende Einkommensungleichheit als Folge von Sparpolitik verschärft diese Probleme zusätzlich.

Es überrascht nicht, dass die beschriebenen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen von Sparpolitik auch politische Folgen nach sich ziehen. In vielen Ländern hegen Wähler:innen eine Abneigung gegen Sparpolitik, die jene gegen Steuererhöhungen und Haushaltsdefizite übersteigt (Hübscher et al., 2020). Diese Abneigung drückt sich häufig in niedrigerer Wahlbeteiligung und einem höheren Stimmenanteil für Parteien jenseits des politischen Mainstreams aus (Hübscher et al., 2021). Es kann zu Polarisierung und politischer Instabilität kommen. So findet Fetzer in seiner Studie zum Beispiel einen starken Zusammenhang zwischen der regionalen Betroffenheit von Sparmaßnahmen am Wohlfahrtsstaat und der Zustimmung zum Brexit (Fetzer, 2019).

Ein wichtiger Kanal neben den direkten sozialen Schäden ist der Gegensatz von aktiver Fiskalpolitik in der Phase vor der Sparpolitik und einer Argumentation der Alternativlosigkeit, um die unpopulären Maßnahmen zu rechtfertigen (Clarke & Newman, 2012). Dies hält die Wähler:innen an, sich nach neuen, populistischen Alternativen umzusehen (Bini Smaghi, 2014).

Zusätzlich ist gerade in der Eurokrise das Aufzwingen von Sparpolitik durch externe Akteure, wie Regierungen anderer Staaten oder den Internationalen Währungsfonds, ein relevanter Faktor. Die dadurch empfundene Ohnmacht der eigenen Regierung und der teilweise Souveränitätsverlust spielen ebenfalls eine zentrale Rolle in den beobachtbaren politischen Reaktionen und diese können teils schwer von den Effekten der sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen zu trennen sein (Armigeon & Guthmann, 2013).

Auch wenn die Debatten um Sparpolitik während der Eurokrise ihren Höhepunkt erreichten, gibt es auch heute noch Politiker:innen, die Sparpolitik fordern. Zudem zeigt eine Untersuchung von Oxfam, dass 85% der 107 ausgehandelten COVID-19 Darlehen des Internationalen Währungsfonds die Ausübung von Sparpolitik nach dem Ende der Pandemie festsetzen (Daar & Tamale, 2020). Eben diese Krisen gehen jedoch häufig mit einem Anstieg der Einkommensungleichheit einher. Einsparungen in den Bereichen Gesundheit und Soziales verstärken diesen Effekt zusätzlich (Furceri et al., 2021a; 2021b).

Damit stellt sich die Frage, wie der Abbau staatlicher Schulden sozialverträglicher gestaltet werden kann oder welche Alternativen es zu Sparpolitik gibt. Die Forschung bietet dazu Ratschläge:

Einnahmen- statt ausgabenbasierte Konsolidierung durch die Erhöhung der Einnahmen des Staates, z.B. über progressive(re) Einkommensbesteuerung, Finanztransaktionssteuer, Vermögenssteuer und die Reduzierung von Steuerhinterziehung (Cavero & Poinasamy, 2013; Mulas-Granados, 2005; Ruckert & Labonté, 2017).

Langsamere statt überhastete Konsolidierung: Konsolidierungen sollten erst erfolgen, wenn sich die Wirtschaft wieder erholt hat (Ball et al., 2013; Furceri et al., 2021a).

Stärkerer Fokus auf die Bereiche Gesundheit und Soziales, um insbesondere einkommensschwache Haushalte zu schützen (Karanikolos et al., 2013; Ruckert & Labonté, 2017).

Internationale Mindeststandards für soziale und gesundheitsbezogene Hilfen bzw. die Einrichtung eines internationalen Fonds, um dies zu ermöglichen (Ruckert & Labonté, 2017).

Sparpolitik wird oft mit dem Ziel gefordert, die Schuldenquote zu reduzieren. Da die Schuldenquote nicht nur von der Höhe der Staatsverschuldung, sondern auch vom Bruttoinlandsprodukt abhängt, bewirkt niedrigeres Wirtschaftswachstum eine höhere zukünftige Schuldenquote. Daher muss die Effektivität der Sparpolitik auch über ihren indirekten Einfluss auf das Wirtschaftswachstum beurteilt werden. Ist der negative Zusammenhang von Sparpolitik und Wirtschaftswachstum vergleichsweise groß, überwiegt der Effekt der gesunkenen Wirtschaftsleistung. Als Resultat steigt die Schuldenquote. Das ursprüngliche Ziel, die Reduktion der Schuldenquote, wird dann verfehlt (zur Sinnhaftigkeit einer niedrigen Schuldenquote, siehe unsere Textreihe zur Staatsverschuldung). Wie stark die negativen Auswirkungen von Sparpolitik sind, hängt dabei von äußeren Faktoren, aber auch von der Umsetzung der sparpolitischen Maßnahmen ab.

Eine häufige Begründung für Sparpolitik ist die Behauptung, dass zu hohe Schulden das Wirtschaftswachstum senken könnten. Aktuelle Forschung kann eine wachstumshemmende Wirkung von Staatsverschuldung nicht belegen. In der Tat werden eher der Sparpolitik selbst wachstumshemmende Wirkungen zugeordnet. So zeigen zum Beispiel Blanchard und Leigh (2013, 2014) in ihren Studien, dass die Sparpolitik in und nach der Eurokrise mit einem schwächeren Wachstum einherging. Indem der Staat entweder direkt weniger Geld ausgibt oder die Mittel privater Akteure reduziert, führt Sparpolitik zu einem Sinken der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. In der Folge wirkt sich die geringere Nachfrage negativ auf das Wirtschaftswachstum aus. Während die Zentralbank die gesunkene Nachfrage durch das Reduzieren des Zinssatzes früher ausgleichen konnte, ist dies im heutigen Niedrigzinsumfeld nicht mehr im gleichen Ausmaß wie früher möglich. Aus diesem Grund muss die Fiskalpolitik einen größeren Beitrag zur Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage leisten (Allsopp & Vines, 2015).

Da sich Sparpolitik in der Regel negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirkt, kann sie entgegen ihrer Intention sogar zu einem Steigen der Schuldenquote führen. Wie stark die negativen Rückkopplungseffekte der Sparpolitik auf das Wirtschaftswachstum und damit ihr Effekt auf die Schuldenquote ist, hängt von der Umsetzung der Sparpolitik und dem gesamtwirtschaftlichen Kontext ab:

Befindet sich die Wirtschaft in einer Rezession, wirkt Sparpolitik durch ihren negativen Effekt auf die Nachfrage besonders wachstumshemmend (Gechert & Rannenberg, 2018; Auerbach & Gorodnichenko, 2012; Botev & Mourougane, 2017). Somit ist es unwahrscheinlicher, dass staatliche Sparmaßnahmen die Schuldenquote senken. Indem eine schnelle Erholung durch Sparpolitik wie nach der Finanzkrise verzögert wird, geht zudem langfristiges Wirtschaftswachstum verloren, was zu Lasten zukünftiger Generationen geschieht (Fatás & Summers, 2016; DeLong & Summers, 2012).

Steuererhöhungen können einen geringeren Effekt auf das Wirtschaftswachstum haben als Ausgabensenkungen (Gechert & Rannenberg, 2018; Caldara & Kamps, 2017). Allerdings besteht keine Einigkeit über diese Aussage in der Literatur (Ramey, 2019; Alesina et al., 2019). Bezüglich Ausgabensenkungen ist darauf hinzuweisen, dass diese oft schwerwiegende soziale Auswirkungen mit sich bringen und daher nicht ausschließlich anhand ihrer ökonomischen Wirkungen betrachtet werden sollten.

Werden Ausgaben gekürzt, so spielt die Art der Ausgabe eine wichtige Rolle. So wirken öffentliche Investitionen, an welchen besonders häufig gespart wird, langfristig am stärksten auf das Wirtschaftswachstum (Gechert & Rannenberg, 2018, Auerbach & Gorodnichenko, 2012). Werden dauerhaft öffentliche Investitionen gekürzt, verringert sich dementsprechend das langfristige Wirtschaftswachstum stärker und der negative Einfluss auf die Schuldenquote ist stärker.

Niedrigzinsumfeld: Indem die Zentralbank den Zinssatz senkt, kann sie die Wirtschaft ankurbeln. Ist der Zinssatz bereits nahe oder bei null (für die Eurozone seit ca. 2015 der Fall), kann die Zentralbank die durch Sparpolitik gesunkene Nachfrage nicht mehr so gut ausgleichen. Dadurch wirken sparpolitische Maßnahmen noch stärker wachstumshemmend, was einer Senkung der Schuldenquote im Weg steht (Klein & Winkler, 2018).

Sollen Schulden bzw. die Schuldenquote eines Staates gesenkt werden, so ist Sparpolitik keineswegs alternativlos. In der Regel kann der Staat aus seinen Schulden herauswachsen. Dies geht besonders leicht, wenn der Zins, den ein Staat auf seinen Schuldenstand zahlt, geringer als das Wirtschaftswachstum ist (r < g). In der Vergangenheit ist diese Situation eher die Regel und nicht die Ausnahme gewesen (Blanchard, 2019).

Aktuell scheinen insbesondere höhere staatliche Investitionen empfehlenswert, da diese das Wirtschaftswachstum langfristig steigern. Durch beherztes Eingreifen und die Aufnahme von Schulden konnte der Staat die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Krise zu einem großen Teil abfedern. Um diese Erfolge nicht zu gefährden, ist Sparpolitik nicht nur in, sondern auch nach der Corona-Krise der falsche Weg (Hüther & Südekum, 2020).