Wissenschaftlicher Erkenntnisstand

Fiskal­regeln

Die Debatte um die Schuldenbremse ist aktueller denn je. Doch sie ist auch stärker von Mythen geprägt als je zuvor. Wir wollen dem entgegentreten und mit den folgenden Texten eine Grundlage für eine sachliche und ausgewogene Diskussion zum Thema Fiskalregeln legen.

Fiskalregeln in Deutschland

Was ist die Schwarze Null?

Die Schwarze Null ist ein politisches Ziel. Sie wird in der öffentlichen Debatte oft mit der Schuldenbremse gleichgesetzt, obwohl die Schwarze Null strenger als die Schuldenbremse ist. Die Schwarze Null hat das Ziel eines Haushalt ohne Nettokreditaufnahme, d.h. Staatsausgaben dürfen nicht größer als Staatseinnahmen sein. Die Schwarze Null war in Deutschland nie gesetzlich als Fiskalregel verankert, wurde jedoch vor allem im letzten Jahrzehnt als politisches Ziel verfolgt.

Was ist die Schuldenbremse?

Die Schuldenbremse begrenzt die jährliche strukturelle Neuverschuldung des Bundes auf maximal 0,35 % und jene der Länder auf 0 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) des Vorjahres. Darüber hinaus darf sich der Staat auf Basis der Konjunkturkomponente zusätzlich verschulden, abhängig von der Auslastung der Volkswirtschaft. Die Berechnung der Konjunkturkomponente ist sehr umstritten und kann dazu führen, dass bestehende wirtschaftliche Schwankungen verstärkt werden („Prozyklizität”).

Die Schuldenbremse ist im Grundgesetz (GG) verankert. Eine Änderung oder Abschaffung bedarf daher einer ⅔ Mehrheit im Deutschen Bundestag und im Bundesrat. Seit 2016 ist sie uneingeschränkt auf Bundesebene und seit 2020 auf Länderebene gültig. Vor der Schuldenbremse legte das GG fest, dass in Deutschland die Neuverschuldung die veranschlagten Investitionsausgaben des Staates nicht übersteigen sollte. Diese Regel stellte eine Form der Goldenen Regel dar (Deutsche Bundesbank, 2011).

Der Bund muss in einem Kontrollkonto die jährlichen Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der verfassungsmäßigen Obergrenze festhalten (Bundesbank, 2011). Ist der Saldo auf diesem Kontrollkonto (durch höhere Neuverschuldung als unter den Regeln der Schuldenbremse zulässig) größer als 1 % des BIPs, kommt es zur konjunkturgerechten Abzahlung der unzulässigen Abweichung. Kommt es jedoch umgekehrt zu einer positiven Differenz auf dem Kontrollkonto, ist keine Erweiterung der Nettoneuverschuldung möglich.

Welche Ausnahmen und Besonderheiten weist die Schuldenbremse auf?

Die Schuldenbremse kann durch eine Mehrheit der Bundestagsabgeordneten in Notfällen außer Kraft gesetzt werden. Besondere Notfälle sind Ereignisse, auf die der Staat keinen Einfluss hat und die den Haushalt in hohem Maße belasten, wie etwa Naturkatastrophen oder der Verteidigungsfall. In einem solchen Szenario muss mit der Aufnahme von mehr Schulden auch ein Tilgungsplan festgelegt werden, welcher einen Zeitraum zur Tilgung und Konsolidierungsmaßnahmen beinhaltet.

In die Berechnung des strukturellen Defizits der Schuldenbremse werden Finanzielle Transaktionen nicht einbezogen. Als Folge werden zum Beispiel Ausgaben von Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPPs) nicht berücksichtigt und Kredite für solche werden nicht dem Kernhaushalt des Bundes angerechnet. ÖPPs sind eine Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen der Privatwirtschaft in einer Zweckgesellschaft mit gemeinwohlorientierten Zielen. Darüber hinaus werden auch Darlehensforderungen und Unternehmensbeteiligungen sowie Kreditaufnahmen und Tilgungen gegenüber öffentlichen Haushalten als finanzielle Transaktionen angesehen und damit aus der Schuldenbremse ausgeklammert. In der öffentlichen Debatte werden ÖPPs oft als Möglichkeit zur Umgehung der Schuldenbremse diskutiert (Deutsche Bundesbank, 2011).

Welche Probleme ergeben sich aus der Schuldenbremse?

Die Schuldenbremse lässt in wirtschaftlich schlechten Zeiten weniger Spielraum zu, als sie es in wirtschaftlich guten Zeiten tut. Verantwortlich hierfür ist die Art und Weise, wie das strukturelle Defizit und die Konjunkturkomponente berechnet wird. Die Konjunkturkomponente bemisst den Grad der Unterauslastung der Wirtschaft im wesentlichen an den Daten der Vergangenheit. Nach Krisenjahren verschiebt sich durch den Bezug auf die Vergangenheit somit auch das als normal angesehene Niveau der Komponenten nach unten. Beispielsweise sind durch eine Krise mehr Menschen arbeitslos. In den folgenden Berechnungen wird dieser geringere Wert nun als normal betrachtet. In der Folge kann die Schuldenbremse wirtschaftliche Schwankungen verstärken, dies wird als prozyklisch bezeichnet. Eine optimale Fiskalpolitik wirkt jedoch antizyklisch, indem der Staat in Abschwungphasen mehr ausgibt. Er versucht Schwankungen auszugleichen. Die Berechnung der Konjunkturkomponente soll diesem Prinzip Rechnung tragen. In ihrer aktuellen Form ist sie jedoch nicht ausreichend, um eine antizyklische Fiskalpolitik zu ermöglichen (Truger, 2012).

Neben der Prozyklizität ist die ökonomische Fundierung der aktuellen Ausgestaltung der Schuldenbremse fragwürdig. Schöpft man die erlaubte strukturelle Neuverschuldung von 0,35 % des BIPs aus, konvergiert die Staatsschuldenquote bei einem jährlichen BIP-Wachstum von 3 % gegen 11,7 % (Vergleich 2020: ~65 %) (Truger, 2012). Wie in der Textreihe zur Staatsverschuldung beschrieben, ist ein so niedriger Schuldenstand aus ökonomischer Sicht nicht erstrebenswert und kann Stabilität und Wachstum der Wirtschaft gefährden.

Zudem kann die Schuldenbremse zu geringe staatliche Investitionen bewirken (Bardt et al., 2019; Paetz et al., 2016; Hüther, 2019). Die Schuldenbremse differenziert nicht zwischen Ausgaben für Konsum oder für Investitionen. Dies hat zur Folge, dass zur Einhaltung der Schuldenbremse häufig Investitionen gestrichen werden. Entscheidungen über heute zu tätigende Investitionen werden dann von der derzeitigen Haushaltslage abhängig gemacht, und die Gegenüberstellung von Kosten und langfristigem Nutzen nimmt eine nachgeordnete Rolle ein. Wegen der Schuldenbremse auf die Kreditfinanzierung von Investitionen zu verzichten, führt bei der dann notwendigen Steuerfinanzierung von Investitionen zu einer übermäßigen Belastung der gegenwärtigen Generation (SVR, 2019).

Eine weitere Folge der geringen finanziellen Spielräume ist die geringe Binnennachfrage in Deutschland und daraus resultierend eine Verschärfung des außenwirtschaftlichen Ungleichgewichts zu Lasten von ausländischen Ländern. Die hohe Sparneigung von deutschen Haushalten und Unternehmen wird derzeit durch die Verschuldung des Auslands und weniger durch staatliche Schuldenaufnahme für Investitionen ausgeglichen. Eine Erhöhung der staatlichen Investitionen käme somit nicht nur Deutschland zugute, sondern ganz Europa (BMWi-Sondergutachten, 2019).

Die restriktiven Defizitvorgaben der Schuldenbremse können einen Mangel an sicheren Wertpapieren, insbesondere Staatsanleihen, auslösen und so die Stabilität des Kapitalmarkts gefährden (Caballero et al., 2017; SVR, 2019).

Alternative Fiskalregeln

Goldene Regel

Die Goldene Regel der Finanzpolitik war in Deutschland bis zur Einführung der Schuldenbremse 2009 die verfassungsrechtliche Grundlage für die staatliche Kreditaufnahme. Folgt ein Staat der Goldenen Regel, ist die Kreditaufnahme auf die Höhe der Ausgaben für Investitionen begrenzt. Das Ziel ist, nachfolgenden Generationen nur die Schulden zu hinterlassen, von deren Verwendung sie zum Beispiel in Form von öffentlicher Infrastruktur noch profitieren (Truger, 2015).

Entscheidend für die Effektivität einer Goldenen Regel ist jedoch die konkrete Ausgestaltung und Definition des Investitionsbegriff. So ist zum Beispiel strittig, ob Investitionen im Bereich der Verteidigung als Investitionen gezählt werden sollten. Zudem besteht die Möglichkeit für Regierungen, kreative Buchführungen anzuwenden, um auch andere Ausgaben als Investitionen zu deklarieren (Reuter, 2020). Nichtsdestotrotz tragen in vielen Fällen nicht klassischerweise als Investitionen geltende Ausgaben zur Erhöhung des Produktionspotenzials der Volkswirtschaft in der Zukunft bei, beispielsweise Gehälter für Lehrkräfte oder Ausgaben im Gesundheitswesen.

Angesichts des aktuellen Bedarfs an zusätzlichen öffentlichen Investitionen wird die Rückkehr zu einer Goldenen Regel diskutiert, da darin die Chance gesehen wird, zukunftsfähige Investitionen innerhalb einer Fiskalregel zu ermöglichen.

Zins-Steuer-Quote

Die Zins-Steuer-Quote setzt die Zinsausgaben für Staatsanleihen und die Steuereinnahmen in Relation. Die Zins-Steuer-Quote misst so den Anteil an Staatseinnahmen, der für den Zinsaufwand bisheriger Schulden aufgewendet wird und damit nicht zur Finanzierung öffentlicher Ausgaben oder Investitionen zur Verfügung steht.

Im Gegensatz zur Schuldenquote bezieht die Zins-Steuer-Quote die Höhe der Zinskosten mit ein und misst folglich die tatsächlichen Kosten der Staatsverschuldung. Diese Eigenschaft macht sie zu einer wichtigen Messgröße in der Diskussion über generationengerechte Fiskalpolitik.

Im wirtschaftlichen Aufschwung steigen die Steuereinnahmen tendenziell an (Zins-Steuer-Quote sinkt) und sie sinken in der Rezession (Zins-Steuer-Quote steigt). Würde der Staat seine Politik strikt an einer Obergrenze für die Zins-Steuer-Quote ausrichten, würde dies wirtschaftliche Schwankungen verstärken, da der Staat in Zeiten einer Rezession die Ausgaben kürzt und damit den wirtschaftlichen Abschwung noch verschärft.

In der Zins-Steuer-Quote spiegeln sich zudem langfristige volkswirtschaftliche und geldpolitische Trends wieder. Durch das historisch niedrige Zinsniveau sind die Kosten für Staatsverschuldung in den letzten Jahren stark gesunken. So ist die Zins-Steuer-Quote Deutschlands von 16,8% im Jahr 2008 auf ein Allzeittief von 2,3% im Jahr 2020 zurückgegangen (BMF Monatsbericht Januar 2020).

Wegen der Abhängigkeit vom Zinsniveau des Währungsraumes und der prozyklischen Wirkung eignet sich die Zins-Steuer-Quote sicher nicht als alleinige Fiskalregel. Sie gibt jedoch einen guten Einblick, wie sehr der aktuelle Handlungsspielraum durch die Verschuldung begrenzt wird. Außerdem kann sie das Verständnis von nachhaltiger Verschuldung erweitern, indem sie als Frühindikator bei steigenden Refinanzierungskosten des Staates dient.

Fiskalstandards

Als Ersatz zu den bestehenden starren Fiskalregeln in der Europäischen Union  entwickelten Ökonom:innen um Olivier Blanchard (2020) die Idee von flexibleren Fiskalstandards.

Statt kleiner Anpassungen der bestehenden Regeln fordern sie deren weitgehende Abschaffung. Ihr Vorschlag: In Artikel 126 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist bereits ein fiskalischer Standard festgelegt: „Die Mitgliedstaaten vermeiden übermäßige öffentliche Defizite.” Darauf basierend sollte die Europäische Kommission die fiskalische Situation der Mitgliedsländer mittels einer strukturierten Schuldentragfähigkeitsanalyse beurteilen. Wenn sie feststellt, dass die Schulden eines Mitgliedslandes mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht tragfähig sind, würde sie eine fiskalische Anpassung fordern, und zwar in einem Tempo, das Kosten und Nutzen der Auflagen abwägt.

Damit bestünde weiterhin ein Instrument zur Disziplinierung von Staaten. Gleichzeitig wird so der Heterogenität und der zum Teil ungleichen zyklischen Wirtschaftsentwicklungen der einzelnen Mitgliedstaaten Rechnung getragen.

Doch wer stellt die Einhaltung sicher? In Neuseeland existieren seit 1994 ausschließlich Fiskalstandards und es erfolgt die Durchsetzung insbesondere durch die Öffentlichkeit und die Oppositionsparteien. Für Europa räumt Blanchard ein, dass es nur eine eingeschränkte gemeinsame europäische Öffentlichkeit gibt. Folglich wären länderspezifische Fiskal Institutionen notwendig, welche den angestrebten Weg bewerten und Sanktionen durch den Rat der Europäischen Union oder durch den EuGH erreichen.

Klar ist, dass weder für 27 EU-Mitgliedsstaaten noch für 16 Bundesländer oder hunderte Städte und Kommunen die gleiche starre Fiskalregel einen effizienten Rahmen für eine optimale Verschuldung geben kann. Blanchards Ansatz ist daher ein wichtiger Gegenentwurf, der jedoch abhängig von der Ausgestaltung Schwächen bei der Umsetzbarkeit und der demokratischen Legitimierung haben kann.

Allgemeine Gründe für Fiskalregeln

Im politischen Raum bestehen häufig Interessenkonflikte. Diese können dazu führen, dass es aus kurzfristigen Erwägungen attraktiv erscheint, mehr Schulden aufzunehmen als langfristig tragbar sind (siehe „Bis zu welcher Höhe sind Staatsschulden nachhaltig?”). Durch Schuldenaufnahme kann ein Staat mehr ausgeben, als er aktuell einnimmt. Folglich muss er keine Steuern erhöhen, um eine Erhöhung seiner Ausgaben zu finanzieren. Langfristig könnte eine Tendenz zu übermäßiger Verschuldung („deficit bias”) entstehen. Auf der anderen Seite könnte bei zu geringen öffentlichen Ausgaben die wirtschaftliche Kraft und das Gemeinwohl eines Landes gefährdet werden.

Fiskalregeln sind also legitimiert als Gegengewicht zum strukturellen „deficit bias”. Sie geben verbindliche Verschuldungs- oder Ausgabenkorridore vor, in denen Politiker:innen handeln können. In der Literatur werden mehrere mögliche Ursachen diskutiert, warum eine solche Verschuldungstendenz bestehen könnte:

Zeitinkonsistenz: Zukünftige Generationen werden bei der Aufnahme von Staatsschulden durch die gegenwärtige Generation nicht beteiligt, müssen jedoch möglicherweise die Kosten tragen, zum Beispiel über Zinszahlungen. Daraus kann sich der Fehlanreiz für die gegenwärtige Generation ergeben, übermäßig viele Schulden aufzunehmen, da sie den vollen Nutzen, aber nur einen Teil der Kosten trägt. Es stellen sich folglich Gerechtigkeitsfragen (Yared, 2019). Mithilfe von Fiskalregeln kann versucht werden, den Verteilungskonflikt zwischen Generationen bereits in der Gegenwart auszutragen (Feld, 2018).
Gleiches gilt auf der anderen Seite bezüglich der (investiven) Ausgaben des Staats. Sind diese in der Gegenwart zu niedrig, leiden zukünftigen Generationen. Auch hier stellen sich gerechtigkeitstheoretische Fragen.

Politökonomische Strategien: Wettstreit zwischen politischen Parteien in einer Demokratie kann eine Verschiebung von Belastungen in die Zukunft zur Folge haben, wenn heutige Wähler:innen Steuererhöhungen ablehnen. Insbesondere im Wahlkampf können Fehlanreize für Regierungen bestehen, Wähler:innen schuldenfinanzierte Wahlgeschenke zu gewähren, um die Wahrscheinlichkeit der Wiederwahl zu erhöhen und zusätzlich der evtl. kommenden Regierung Spielraum zu nehmen (Wyplosz, 2012; Feld, 2018). Fiskalregeln sollen deshalb langfristig die Rahmenbedingungen der Staatsfinanzierung setzen, damit Schulden nicht leichtfertig aus kurzfristigen politstrategischen Gründen aufgenommen werden. Dieses Argument wird allerdings von einigen Forscher:innen kritisiert, da zum Beispiel Steuererhöhungen in der Bevölkerung nicht per se als unattraktiv angesehen werden (Bremer et al., 2021).

Free-Rider Problem: In kooperativen Staatsstrukturen, wie sie zum Beispiel bei den Kommunen in der Bundesrepublik oder den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vorherrschen, kann das Risiko bestehen, dass sich die einzelnen Einheiten in der Gemeinschaft stärker verschulden, als sie es getan hätten, wenn sie auf sich selbst gestellt wären. Dieser Fehlanreiz kann entstehen, falls die Einheiten erwarten, im Fall von Überschuldung von der Gemeinschaft gerettet zu werden (Wyplosz, 2012).
Einige Forscher:innen erachten dieses Argument allerdings als weniger relevant, da politische Entscheidungsträger:innen sich des Free-Rider-Problems regelmäßig bewusst sind. Rettungen gehen häufig mit rigorosen Sanktionen einher, die Free-Riding unattraktiv werden lassen (Benz, 1999; Bogumil et al., 2014).

Partikularinteressen: Falls einzelne Lobbygruppen einen starken Einfluss auf Regierungsentscheidungen haben, besteht das Risiko, dass sie die Regierung von höherer Verschuldung überzeugen, als gesamtgesellschaftlich optimal wäre. Dieser Fall kann eintreten, wenn die einflussreichsten Gruppen Interesse an spezifischen Staatsausgaben (z.B. Subventionen) oder niedrigeren Steuern haben als der gesellschaftliche Durchschnitt (Feld, 2018). Eine Begrenzung des Budgets durch Fiskalregeln soll den Einfluss von Partikularinteressen begrenzen und somit den gesellschaftlichen Verteilungskonflikt entschärfen. In der Praxis findet dieser Verteilungskonflikt jedoch auch innerhalb des Rahmens von Fiskalregeln statt.

Literaturverzeichnis

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